Bien, el primero de los modelos que vamos a explicar y analizar y que se
presentan para estudio es el de la función pública en Francia. Realmente
Francia ha tenido una gran influencia en muchísimos sistemas de función
pública a lo largo del siglo XIX. También es cierto que todo el derecho
público francés, en particular el derecho administrativo, fue el más
avanzado en ese siglo y se exportó y muchos países lo imitaron. Y el
ámbito de la función pública fue uno de esos ámbitos que fue objeto de
copia, de modelo para otros países como Italia, España… Bueno,
evidentemente luego cada país tiene sus propias características
políticas, sociales, jurídicas, económicas e institucionales que hacen
que las instituciones evolucionen de una manera. Pero bueno, también esa
es un poco una de las virtualidades del método comparado o de la
comparación de sistemas, el ver un poco qué soluciones dan a problemas
comunes en otros países, en otros modelos. En este sentido, aquí en
España lo que vamos a analizar de Francia, probablemente uno de los
elementos más característicos y mejor teorizados de la función pública
francesa es la naturaleza estatutaria del vínculo. ¿De acuerdo?
Analizaremos qué significa ese concepto de naturaleza estatutaria.
Evidentemente en la lección, en el texto, el documento escrito, ustedes
pueden leerlo. Pues tienen mucho más información y bueno, pues
explicaremos la figura, el concepto de funcionario y la preponderancia que
tiene esta figura en la función pública francesa. Vamos a analizar
también uno de los grandes problemas de estos sistemas estatutarios o de
los sistemas que articulan las relaciones de su personal a través de
vínculos estables permanentes, cuál es el de cómo reaccionan y cómo
solucionan el problema de las necesidades temporales. En personal
permanente, evidentemente para necesidades temporales no es más adecuado.
Bueno, pues vamos a ver Francia cómo soluciona esta cuestión.
Analizaremos también el instituto de la carrera en la función pública
porque la carrera es un elemento diría esencial del concepto estatutario,
del concepto continental de funcionario, es decir, el funcionario se
inserta en la organización administrativa, no en un puesto, sino para
mejorar con esas capacidades de mejorar en sus tres vertientes, subjetiva,
subjetiva y económica. Y luego también uno de los aspectos más novedosos
que a mí más me llama la atención de la función pública francesa es la
reciente apuesta por bueno pues una ética funcionarial o ética del
servicio público que no es exclusivo de Francia, sino que muchos países
precisamente de alguna manera dotan a su función pública, además de las
funciones públicas del interés público al que sirven los funcionarios o
el empleo público. Bueno, pues quieren hacer, quieren dotar a sus
funciones públicas de una ética reforzada precisamente por las funciones
públicas que están desempeñadas a ejercer. Bien, como decía, uno de los
elementos más característicos de la función pública francesa es el
concepto de naturaleza estatutaria. La naturaleza estatutaria viene a
significar que el personal en servicio de la administración pública se
encuentra sometido a un régimen jurídico público determinado por tanto
por el legislador y por la administración a través de reglamentos y sobre
todo también de carácter objetivo impersonal, es decir, no hay una
negociación entre el trabajador, empleado, funcionario y la
administración ni mucho más. Mucho menos con el legislador del régimen
jurídico de ese, por decirlo de alguna manera, una relación jurídica
acordada, negociada entre las partes. Es el sometimiento del funcionario a
un régimen jurídico abstracto, objetivo, impersonal, que por tanto ni
individualmente el trabajador puede negociar mejoras o singularidades.
Esto, por ejemplo, coadyuva. De una manera esencial a garantizar uno de los
elementos o principios fundamentales del sistema, cuál es el de la
igualdad, porque no puede haber, bueno, pues previsiones singulares. Y
luego también, en principio, tampoco una capacidad de negociación
colectiva. Esto, los sistemas estatutarios han evolucionado, ¿de acuerdo?
Muchísimo. En el caso de Francia, de Italia, se ha tenido otra evolución,
como veremos. Vamos a analizar el modelo y, por supuesto, España. Porque
es cierto que a lo mejor no se pueden determinar de manera colectiva las
condiciones, porque las condiciones laborales de los funcionarios, pero sí
que hay unos procedimientos de participación que de alguna manera
predeterminan el contenido del sistema o de las normas aplicables. Aquí ha
habido una evolución muy importante desde los derechos de los
trabajadores. De los funcionarios en cuanto a trabajadores, de participar
en la determinación de sus, de su régimen jurídico. Francia, como otros
países, veremos también Alemania, tienen una concepción de la función
pública no como un lugar para trabajar, sino como un instrumento del
Estado para alcanzar los fines públicos que la sociedad encomienda al
poder público. De ahí que el funcionario... Los empleados públicos, por
eso todos los funcionarios, se vinculan, se asocian a ese poder público.
De ahí esa primacía del interés general que hace que unilateralmente se
determinen las condiciones laborales, que no haya esa, o de una manera muy
matizada, esa capacidad de negociación y de determinación colectiva. Y
como consecuencia de esta naturaleza estatutaria es que, claro, si es una
determinación unilateral del régimen jurídico, también unilateralmente
se puede modificar. Por el legislador o por la administración. Aquí, para
que, bueno, el funcionario o el empleado no estuviese, por supuesto,
vendido, por decirlo de alguna manera, a expensas de cambios por parte del
determinador unilateral, sea legislador, sea administración, se teorizó
la existencia de unos derechos adquiridos. Pero bueno, eso luego en la
práctica es mucho más relativo. El poder esgrimir e invocar ante el
legislador, a lo mejor ante la administración es menos fuerte, pero ante
el legislador, unos pretendidos derechos adquiridos que determinasen el
bloqueo al legislador para innovar o para modificar el régimen jurídico.
Eso es una teoría, pero que luego en la práctica los sistemas la
desmienten cuando llega el legislador y tiene la necesidad de modificar el
régimen jurídico. Por ejemplo, para adelantar o retrasar la edad de
jubilación o incluso reducir las retribuciones, pues prima siempre ese
interés público general. Bien, el funcionario en Francia, lo que me
gustaría caracterizar del funcionario en Francia es que no se
conceptualiza según las funciones que realiza. Las funciones públicas que
están encomendadas a la administración, bueno, pues van a ser
desempeñadas en principio. Por funcionarios, pero el funcionario es
catalogado como la persona que es titularizada, es decir, que es nombrada
en un grado subjetivo de la organización, no tanto en un puesto. Con lo
cual es un estatus subjetivo, se es funcionario, ¿de acuerdo? No por
ocupar un puesto, sino porque se es nombrado como tal y ese grado en el que
se es nombrado es titularizado. Dice, es titular, es propietario de ese
grado como condición subjetiva el funcionario, es lo que caracteriza ese
estatus funcional, esa condición subjetiva funcional. Desde un punto de
vista organizativo, el funcionario no es un elemento singular ante la
administración, sino que se inserta, es una manera de organizar la
función pública y sobre todo a los funcionarios más bien. Por una cosa
es la organización de las estructuras. Las estructuras organizativas y
otra cosa es la organización de los funcionarios. Los funcionarios se
organizan a través de un elemento intermedio que son los cuerpos, ¿de
acuerdo? Los cuerpos de funcionarios que son agrupaciones de funcionarios
que la función pública francesa desde el siglo XVIII han tenido una gran
importancia porque en realidad lo que hace la administración, lo que hace
el legislador es encomendar a estos puestos la realización y la
responsabilidad por prestar. Esas funciones, con lo cual el funcionario
forma parte del cuerpo. Como funcionario, el cuerpo se organiza, presta las
funciones. Otra cosa van a ser los empleos o puestos que ya es una
dimensión más bien objetiva y presupuestaria que puede la administración
organizativamente delimitar. Pero bueno, el funcionario subjetivamente
estará ocupando un empleo puesto y por supuesto realizará las funciones
que pueden estar adscritas. El puesto o el cuerpo en general, ahí siempre
se ha hablado de un término bastante ambiguo pero que es muy
significativo. Dice, bueno, el funcionario cumple las necesidades del
servicio, desempeña las necesidades del servicio y no tanto unas funciones
concretas de un puesto. Aunque bueno, eso a efectos organizativos también
ha ido evolucionando en los diferentes modelos. El funcionario, por tanto,
es permanente. Las necesidades temporales, en cambio, en principio… Van a
ser desempeñadas por agentes que son contratados. Pero es un contrato no
laboral en la función pública francesa, sino de derecho público. De tal
manera que es un contrato administrativo. La normativa está completamente
o el régimen jurídico completamente determinado unilateralmente por el
legislador y por la administración. En ese sentido es cuasi estatutario,
¿de acuerdo? Lo único que carecen de esa permanencia y lo que es muy
importante es precisar los supuestos excepcionales en los que se pueden
contratar o nombrar a estos, perdón, contratar a estos agentes. Son
necesidades temporales, aunque ha ido evolucionando desde el punto de vista
de la organización también para identificar insuficiencias del sistema
funcional. Por ejemplo, inexistencia de cuerpos. ¿Cuáles son los
supuestos excepcionales de funcionarios susceptibles a garantizar las
correspondientes funciones? Bueno, pues hay unas funciones, aunque sean
permanentes. En lugar de crear un cuerpo de funcionarios y crear
funcionarios, si no se considera oportuno crear el cuerpo de funcionarios,
lo que se hace es nombrar agentes, contratar agentes, ¿de acuerdo? Por
ejemplo, también un supuesto tradicional, típico y además muy común en
muchos sistemas, es un puesto de funcionario que queda vacante. Bueno, pues
eso. Es un empleo permanente, es un empleo, es una función permanente,
pero que en la que se puede contratar a un agente para temporalmente,
mientras se nombra un funcionario o se sustituye un funcionario, bueno,
pues contratar a ese agente. Puede haber necesidades estrictamente
temporales, como por ejemplo un incremento temporal o estacionario de la
actividad, por ejemplo en épocas clases estivales o veraniegas, o
programas determinados que en Francia llaman colegios. Contratos de
proyecto temporal, ¿de acuerdo? Uno, dos, tres años determinados
objetivos, bueno, pues se nombran agentes. La duración, en principio es de
tres años renovable por otros tres, con lo cual un máximo de seis años.
Y llegados a este punto, una de las cosas que más preocupa en Europa con
carácter general es el abuso de los agentes temporales o de los
trabajadores temporales que desempeñan funciones en realidad permanentes.
Entonces, lo que hace el sistema francés... Lo que hace el sistema
francés es transformar en indeterminados como agentes, no como
funcionarios, a los agentes contratados en principio temporalmente. En
cuanto a la carrera, la carrera es un concepto amplio, general, pero que es
inherente al concepto de funcionario. Esa posibilidad que tienen los
funcionarios de mejorar, ¿de acuerdo? De mejorar. Bien sea en el escalón
un concepto organizativo o estructural que tienen los... La función
pública francesa, que es una mera mejora retributiva. El funcionario está
ubicado en una organización económica retributiva y cada grado está
dividido en escalones retributivos y el funcionario va progresando en los
escalones retributivos, cobrando más. Es una mejora económica. ¿Cómo se
mejora en esa escala? ¿Cómo se mejora en esa escala económica de
escalones? En principio por antigüedad, pero se valoran también los
méritos o el valor profesional, como dice ahora la normativa francesa, que
se, bueno, se discierne por la administración a base de entrevistas y
mediante una realización, una valoración general del funcionario. Pues
cómo desempeña su trabajo, lo desempeña bien. En principio, como digo,
es un avance por antigüedad, cada X años. Pero se puede acelerar o se
puede demorar en función del mérito del funcionario. El avance de grado
es diferente porque es un poco pasar de una categoría inferior a una
categoría superior, implicando un cambio de puesto de trabajo, de mayores
responsabilidades, una mayor categoría y, por supuesto, también más
retribuciones. Este avance de grado, de categoría, que supone... Esta
modalidad de carrera, en principio, es una facultad discrecionalidad de la
administración articulada a través de los méritos. No es arbitrariedad,
no es un derecho del funcionario y, por tanto, en principio dice la
jurisprudencia de una manera un poco sorprendente que no precisa
motivación las decisiones de avance de grado. Bien, aunque, bueno, hay
otras modalidades un poco más objetivas a través de exámenes o de
oposiciones para... Un poco ir reduciendo esta discrecionalidad. Por
último, quería hacer mención, como digo, a una de las acciones que
muchas funciones públicas en el mundo están abordando, que es ese
refuerzo de la ética del servicio público y, en concreto, de la ética de
los empleados públicos. En Francia, desde el 2016, se observa, bueno,
pues, toda una estrategia de reforzar la ética funcionarial. Por
ejemplo... Por ejemplo, incorporando en el Estatuto de Funcionarios no solo
las obligaciones deontológicas, sino también unos principios
deontológicos que informan la actuación de los funcionarios y también de
la administración para controlar la actuación ética de los funcionarios.
En este sentido, se ha definido de una manera más precisa el conflicto de
interés. Ese desinterés que tiene que tener el funcionario en el
ejercicio de sus funciones, que tiene que ser un interés general y no un
interés particular propio. O ajeno, sino el interés general. Bueno,
cuando situaciones, cuando se puede encontrar un funcionario en situaciones
de conflicto de interés. Es muy sencillo, y eso se observa en muchos
modelos, bueno, pues, definir una ética y unos principios de conducta, un
código de conducta. Francia lo que le caracteriza es haber querido
articular orgánica y procedimentalmente esta ética funcionarial. ¿Cómo?
Pues con una comisión de deontología que va delante... Claro, por el
cumplimiento de estos principios y obligaciones. E incluso una autoridad
independiente de transparencia que va a velar por que no se den situaciones
de incompatibilidad de intereses. Por ejemplo, un funcionario que quiere
ingresar en la función pública si por el trabajo anterior pudiera tener
algún conflicto de interés. O un funcionario que quiere dejar la función
pública y quiere tener un puesto de trabajo privado o quiere
compatibilizar el puesto público. Con el puesto privado sí se puede dar
alguna situación de incompatibilidad. Bueno, pues ahí orgánicamente esta
autoridad vela por que no haya estos conflictos de interés. Y desde un
punto de vista procedimental, bueno, pues se han creado dos figuras, bueno,
pues esa posibilidad, entre comillas, de advertir de conflictos de interés
en el seno del colectivo funcionarial. Esto es una manera de... Claro,
aquí el problema es la delación. El problema de delatar el chivatazo que
a veces se dice en España. Bueno, el problema de eso es, por un lado, no
basta simplemente con una advertencia, sino que tiene que ser probada. Y el
problema de las personas que advierten de conflictos de intereses o de
conductas que no son éticas y que pudieran ser, incluso, constitutivas de
infracciones disciplinarias o de delitos penales, es que reciban
represalias. Bueno, aquí, por ejemplo, lo que ha hecho el sistema francés
es que cuando una persona contesta una decisión de la administración
porque considera que se le está represaliando por una advertencia que hizo
de alguna conducta no ética. De una autoridad o de otro funcionario, pues
que hay una inversión de la carga de la prueba. Es la administración
quien tiene que probar que la decisión que ha adoptado no es una
represalia. ¿De acuerdo? Hay un defensor de derechos que también orienta
a los funcionarios sobre cómo actuar. Es una especie como de referente,
luego lo veremos el referente de ontólogo, que, bueno, pues cuando un
funcionario tiene dudas de una actuación que va a realizar, dice, bueno,
esto es ético o no es ético, pues poder consultar. Y luego también, en
el caso incluso de que los tribunales lleguen a la conclusión de que a un
funcionario se le ha represaliado y que, por tanto, la actuación de la
administración es ilegal, pueden dictar órdenes combinatorias a la
administración de reintegrar en el puesto al funcionario que haya sido,
por ejemplo, objeto de represalia. Es decir, dotar de verosimilitud a esta
ética o estos principios de conducta. ¿De acuerdo?