de lo que él quiere. No existe un orden, digamos, que vaya a brotar desde
la Tierra para que lo veamos y que lo identifiquemos. Hay condiciones, pero
no existe ese orden. Y por último, no existe un orden estable. Es decir,
las sociedades cambian, los momentos, las coyunturas son muy importantes,
el territorio tiene un gran peso en las decisiones sociales, etc. No
podemos pensar que existe un orden permanente, sino que la consecución de
un orden es más siempre un deseo que una realidad, un proyecto que tiene
que ir adaptándose continuamente a los cambios que se van produciendo,
cambios en la realidad material, cambios en la realidad social-económica y
cambios en el sistema de valores de la sociedad. Pero esto va bien con el
sentido de que consideremos la ordenación del territorio como una función
pública. ¿Es la función pública? Es la función pública la que debe ir
tratando de adaptarse a las situaciones que existan. No vale pensar que
esto es como hacer un plan y dejarlo ahí. Hay una anécdota muy conocida
de Picasso que hizo un cuadro de una señora y la señora le dijo, yo no me
parezco, y Picasso le dijo, pero ahora el cuadro es más importante que
usted, su obligación es parecerse al cuadro, no al cuadro parecerse a
usted. No, no, eso no se puede. No se puede aceptar ese planteamiento. La
realidad no se va a parecer al plan. El plan es el que tiene que ir
buscando su adaptación a la realidad. Ese sentido le debemos ver a la
ordenación. Y también me importa precisar un poquito la idea de
territorio como punto de partida porque también es una palabra que usamos
muchas veces metafóricamente. Aquí nos estamos refiriendo siempre a un
espacio delimitado. A mí me gusta definir el territorio como el espacio
atribuido a una comunidad, sea la comunidad de personas que forman un
municipio, sea la comunidad de personas de una comarca, de una provincia.
Es un espacio atribuido a una comunidad humana delimitado, un espacio con
unos límites precisos, es decir, no podemos hacer ordenación del
territorio en un espacio impreciso o pantanoso. No es posible esa idea.
Tenemos que referirlo a un espacio bien delimitado, entre otras cosas
porque cuando hagamos ordenación de ese espacio, cuando hagamos un plan,
un plan que va a tener muchas veces un valor normativo, un valor
vinculante, van a aparecer unas nuevas condiciones en ese territorio, tanto
limitaciones como posibilidades. Déjenme que les diga. Yo he puesto en
marcha muchos planes y siempre se producía la misma reacción. El plan es
de ordenación del territorio comarcal y se producía la misma reacción en
los alcaldes. Los que estaban querían salir corriendo y los que no estaban
querían entrar en el plan. El plan de ordenación del territorio es
siempre una limitación y una oportunidad, por lo tanto debe estar referida
a un territorio preciso donde va a regir una nueva norma, bien delimitado,
no debe haber confusión en estos sentidos, va a generar unas cargas, unos
derechos, unos deberes, por lo tanto. En ese sentido estamos manejando la
palabra territorio. Si se van al diccionario verán que hay otros muchos,
no quiero entrar en ello. Pues bien, este primer planteamiento que está
más o menos presente en la historia de la disciplina, la Carta Europea de
la Ordenación del Territorio dice que la ordenación del territorio es una
disciplina científica pero también es una práctica administrativa y una
política. Yo he dicho, es una política pero que tiene que estar basada en
un procedimiento administrativo riguroso y tiene que estar basada en un
conocimiento del territorio también riguroso, de modo que si es una
política no puede pervertir el conocimiento, no puede pervertir el
procedimiento. Estamos hablando de una práctica política que necesita el
concurso y el peso muy significativo de la práctica administrativa y de la
participación. Y de la práctica científica. Pues bien, esta práctica
que existe en el mundo como política expresa, definida prácticamente
desde los inicios del siglo XX con un desarrollo muy desigual, pues no ha
tenido hasta ahora, digamos, un manual, un método claramente asumido por
todos, sino que ha tenido distintas orientaciones, distintos soportes
jurídicos. En realidad, la ordenación del territorio es una práctica
pública que corresponde a entes políticos muy desarrollados
políticamente. El territorio está en relación con cualquier poder. O
dicho al revés, el territorio es uno de los fundamentos del poder y
ningún poder olvida su territorio. Ahora, desde el repartimiento... ...de
bajo medieval que se produce, por ejemplo, cuando Fernando III conquista
Sevilla, que evidentemente tiene una componente territorial muy importante,
a la práctica política de la ordenación del territorio como una entidad
administrativa existente reflejada en los organigramas de la
administración, etc., tiene que pasar mucho tiempo para que eso suceda. Y
es más, en el momento actual hay muchos estados... ...en una situación
política que no consiguen implementar una práctica pública de
ordenación del territorio bien asentada, reiterada, funcionando
regularmente. Yo diría que ni siquiera en España estamos en esa
situación todavía. Pero, por otra parte, tampoco tenemos que inventar
nada, porque si nos vamos a Alemania, desde la Segunda Guerra Mundial,
Alemania ha hecho cuatro o cinco generaciones de planes como los que vamos
a ver aquí, o Francia ha hecho quince planes. Para el conjunto, en este
caso, económico y menos de ordenación territorial, quince planes desde la
Segunda Guerra Mundial. Es decir, lo que vamos a decir aquí de ordenación
del territorio no es un invento, tiene unas prácticas ya muy establecidas
en otras partes, lo que pasa que nosotros, por nuestras especiales
circunstancias, pues no hemos llegado al desarrollo efectivo de esa
práctica. Si miramos las comunidades autónomas españolas en este
momento, pues sigue habiendo comunidades autónomas que aunque, como ahora
veremos, aprobaron una ley de ordenación del territorio hace un siglo,
todavía no han hecho ningún plan de ordenación del territorio. Ahora
veremos por qué pasa eso. Pero bueno, esa práctica desigual, con desigual
implantación, un poco salvaje porque no hay realmente un método
establecido, poco a poco va consiguiendo una cierta unidad conceptual y
metodológica, paradójicamente debido a los instrumentos europeos, a los
documentos que va sacando la comunidad europea que van estableciendo por lo
menos un lenguaje común que todos empezamos a repetir. Pero hay un nivel
muy desigual de implantación y una trayectoria histórica también como no
de una sola vía, sino de varios caminos principales. De hecho, hay un
entendimiento de la ordenación del territorio muy economicista, que
consiste fundamentalmente en repartir el presupuesto por territorios y
actuar de manera muy general desde el poder, digamos dando oportunidades de
desarrollo en distintos territorios. Esta ha sido la tendencia
principalmente aplicada en Francia. En Francia en los años 50 aparece un
libro que tiene una gran repercusión que se llama París y el desierto
francés. Se dan cuenta que se está desertizando el país porque hay una
gran afluencia hacia la ciudad de París y el Estado, un Estado poderoso,
el ejemplo por antonomasia del centralismo, decide fortalecer las capitales
secundarias , invirtiendo poderosamente en esas ciudades. Es un
entendimiento fundamentalmente economicista. Por el contrario, por poner
otro ejemplo, y hay más pero no tengo tiempo de verlos todos, pues por el
contrario en los países federales europeos , la ordenación del territorio
que se practica desde los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial es
una ordenación del territorio que podríamos llamar de planificación
física, de nivel regional fundamentalmente o subregional y de
planificación física. Es decir, es una ordenación del territorio
dirigida a ámbitos menores y que trata sobre todo de establecer los
principales elementos, las estructuras en cada uno de esos territorios. Los
lenders alemanes han hecho, como les decía hace un momento, ya cuatro o
cinco planes diferentes que han ido creando la estructura de los lenders.
Piensen ustedes además que aunque en Alemania, un país, un Estado mejor
dicho de formación reciente con una tradición histórica, de condados,
etcétera, pero los lenders son posteriores a la Segunda Guerra Mundial, es
decir, no tenían una estructura territorial y ha sido esa operación de ir
haciendo sucesivos planes sobre un ente político nuevo como el land lo que
acaba provocando este sentido, esta orientación de la ordenación del
territorio más determinada a la planificación física. En España, Hay
una etapa, y los términos son muy claros, por ejemplo, existía una
dirección general de acción territorial en España, en el Ministerio
Actual de Fomento, ante el MOPU, que copiaba la práctica francesa, pero
cuando se define el modelo de organización territorial de la
Constitución, se está dando un paso inapelable hacia la planificación
tal como lo van a entender los países. Sobre todo cuando se atribuye esa
competencia a las regiones o a las comunidades autónomas. Luego lo que les
voy a plantear es fundamentalmente esta segunda tendencia, que es la que
está encontrando mayor vigencia y mayor desarrollo, aunque muy desigual en
España. A esta situación no muy clara hay que añadirle que la
ordenación del territorio es una política emergente al tiempo. Pero que
nacen también otras políticas. Voy a explicar esto brevemente. Nuestra
organización política obedece fundamentalmente a los planteamientos
decimonónicos napoleónicos, es decir, una administración se organiza
verticalmente por una serie de sectores que identifican unas tareas y unas
actividades concretas. Agricultura, educación, sanidad, es la
organización vertical del Estado. Pero en un momento determinado...
Empiezan a aparecer dificultades que tienen que ser abordadas de ese
organismo, de esa idea, que recojan una mayor transversalidad. No basta con
organizar el poder verticalmente, hacen falta determinados posicionamientos
horizontales, determinados posicionamientos transversales. El medio
ambiente, el bienestar social, la ordenación del territorio son nuevas
formulaciones claramente... ...que buscan la transversalidad de los efectos
de la acción esencialmente vertical. Pues bien, este surgimiento de un
nuevo paradigma, aquí sí que se puede decir, se ha ido estableciendo en
los distintos estados como ha podido, ¿no? Un poco en función de sus
avatares propios. Pero quiero poner un ejemplo. En Alemania la ordenación
del territorio se desarrolla mucho antes que la política del medio
ambiente. Y no hay ninguna duda de que la política del medio ambiente es
un contribuyente a un integrante mayor, que es la ordenación del
territorio. Llevan así 40 años. En España, por el contrario, aunque
existieron planteamientos previos de ordenación del territorio, las
políticas medioambientales cogen tal fuerza a partir de un momento
determinado que someten, por así decirlo, a la integración del territorio
a un principio más comprensivo que es el medioambiental. ¿Por qué digo
esto? Porque nos vamos a encontrar con una serie de situaciones que no
siempre son semejantes y que generan mucha dificultad de comprensión,
generan mucha dificultad de relación, de desarrollo, de conflictos
competenciales a nivel de las cabezas de los funcionarios, etcétera,
etcétera. Todo esto está presente en este marasmo un poco que tenemos que
organizar, ¿no? Y eso... Y eso, claro está, se traduce inmediatamente en
qué objetivos debe tener esa política de ordenación del territorio,
¿no? Yo pongo ahí en esa pantalla unos precedentes confusos y unas
trayectorias desiguales. ¿Por qué pongo esto? Si uno toma los planes, los
primeros planes de ordenación del territorio que se hacen en España, la
mayoría de ellos no llegan a nacer, son... se quedan en la fase de libro,
¿no? O sea, prueban inicialmente pero luego nunca se les da curso
completo. No se tramitan, etcétera, pero vale para lo que ahora quiero
decir. Pues los primeros planes de ordenación del territorio que se hacen
en España tienen como objetivo proteger el medioambiente, proteger el
patrimonio cultural, proteger o desarrollar determinadas actuaciones, es
decir, hay una mezcla de políticas que yo creo que al momento actual se va
despejando, ¿no? Vamos estableciendo... Vamos estableciendo con mayor
claridad lo que corresponde a cada política y es muy importante que
establezcamos con claridad qué es lo que le corresponde a la ordenación
del territorio como objetivos propios, ¿no? A mí me gusta decir que un
plan de ordenación del territorio es un plan de puntos, es decir, de
localizaciones, de rayas, de itinerarios y de áreas. No tiene otros
recursos, no tiene otras posibilidades. O si queréis, eso ya es mucho,
dejar claro eso de qué localizaciones, qué itinerarios y qué áreas
tenemos que... cómo tenemos que ver el territorio entendido de esa manera,
¿no? Pero es que pasa muchas veces que, por ejemplo, un plan de
ordenación del territorio, pues se le agrega la gestión del transporte y,
claro, eso no es ordenación del territorio, es decir, la política
vertical del transporte. La gestión del sistema. El sistema. El plan lo
que tiene que hacer es reservar el sitio para el transporte, prever su
funcionamiento, pero no plantearse su funcionamiento. Si no tenemos claro
este tipo de planteamiento, hacemos rígido el plan y fracasa la
ordenación del territorio porque la estamos cargando con unas cosas que
deben ser administradas con otros procedimientos y no con el procedimiento
del plan de ordenación del territorio que tiene un valor normativo de tal
punto que si un político da... un permiso contrario a lo que dice el plan
puede ser llevado al juez y a la cárcel como estamos viendo con mucha
frecuencia, ¿no? Luego tenemos que explicar muy bien lo que es justamente
este plan de ordenación del territorio y lo que son sus objetivos. Yo
pienso que los objetivos de cualquier plan de ordenación del territorio
son principalmente dos y creo que con esto vamos conformando un cierto
marco conductivo. Un cierto marco teórico del que siempre ha carecido la
ordenación del territorio. El plan de ordenación del territorio en
cualquier escala que se realice tiene que promover la cohesión interna del
territorio del que trata. O sea, tiene que promover que ese territorio
funcione unitariamente mejor que antes de que se haga el plan. El plan de
ordenación del territorio tiene que identificar las oportunidades. Que
existen o los problemas que existen en el territorio para cohesionar
internamente ese territorio. Ese es un objetivo netamente territorial, no
es de medio ambiente, no es de patrimonio, no es de otras políticas. Y en
segundo lugar, el plan de ordenación del territorio tiene que buscar el
mantenimiento de la diversidad territorial que existe en cualquier espacio
entendida como una riqueza. ¿Por qué digo que esto va conformando un
cierto marco teórico? Porque en realidad ante cualquier espacio al que nos
enfrentemos tiene que haber una posición intelectual siempre de ver su
unidad pero de ver al tiempo su diversidad. Es decir, ¿qué hay de
positivo en que un espacio lo pensemos unido y qué hay que mantener como
diferente para un espacio que pensemos que debe estar unido? Esto no es una
actividad mercenaria, ¿eh? No está puesto al servicio. No está puesto al
servicio de un nacionalismo, no, no. Estoy diciendo que ante un problema de
cualquier escala que se plantee ante un espacio, estas son las dos grandes
operaciones que le corresponden a la reflexión teórica sobre ese espacio
y por tanto también al plan de ordenación. Fomentar la cohesión o buscar
su cohesión interna, pensemos en el Estado, pensemos en una comunidad
autónoma, vale el principio. Fomentar también su diversidad. Se ha dicho
tradicionalmente y también ha sido muy discutido que el plan de
ordenación del territorio, esta es su principal justificación social,
tenía que eliminar las desigualdades territoriales existentes. Bueno, yo
lo he puesto ahí por no perder esa tradición pero creo que este objetivo
forma parte también del primero de la cohesión territorial. Bueno,
habría que hablar mucho de esto. ¿Qué es lo que se puede hacer con esto?
Este objetivo es todo objetivo. A estos objetivos se les da expresión
concreta, no se quedan como meras generalidades, sino que tienen que ser
expresados concretamente en relación con el territorio al que nos estemos
refiriendo en un modelo territorial, en un modelo de ordenación
territorial. Quiero explicar un poquito esta palabra porque está en el
seminario, en el título del seminario esta expresión y también porque me
parece imprescindible fijarla con claridad para que no se preste a
confusión. Ahora mismo en la presentación ha sido empleada la expresión
modelo territorial, pero con el sentido de modelo de organización
política territorial. El Estado, las comunidades autónomas, las
provincias, los municipios, etc. Aquí evidentemente... Aquí evidentemente
nos estamos refiriendo al modelo de ordenación territorial, no al modelo
de organización política del territorio. Hay mucha relación entre las
dos cosas, pero no son exactamente lo mismo. Un modelo de ordenación
territorial es normalmente una imagen sintética de la realidad. Voy a
poner, anticipar la imagen de Andalucía y luego volveré. Esa es la
expresión, luego la criticaré. Un modelo de ordenación territorial es
una imagen sintética de la realidad espacial, principalmente de sus
elementos componentes estructurantes, con un doble sentido. Por una parte
tiene que reflejar lo que esa realidad es, de la misma manera que una
maqueta... ...de un coche o de una casa refleja estructuralmente lo que ese
coche o esa casa en sus rasgos principales. La ordenación del territorio
no puede ser un invento, no nos podemos proponer cambiar el territorio y
ponerlo patas arriba. Yo creo que eso es completamente utópico, se ha
intentado en algunos momentos y ha sido un fracaso total. Por lo tanto, la
ordenación del territorio va a tener mucho de identificar lo que ya es el
territorio, de reconocer sus estructuras, de respetarlas, etc. Pero por
otra parte, el modelo de ordenación territorial tiene una componente
voluntarista, tiene una componente de buscar lo que le falta a ese modelo o
a esa maqueta para que funcione mejor ese territorio. Y es de Lor, que ha
sido uno de los grandes políticos de la segunda mitad del siglo. En el
siglo XX, el presidente de la Comisión Europea dijo, para Europa hay que
buscar los eslabones perdidos para que funcione bien Europa. Bueno, pues
esto es lo que tiene que tener el modelo territorial. ¿Qué cosas hay en
la maqueta que no estamos viendo como elementos estructurantes? Bien, y con
esa doble dimensión quiero decir también que un modelo de ordenación
territorial... ...es el futuro a la que se tiende, pero que nunca se va a
conseguir, nunca se va a ver reflejada tal como la imaginemos, porque para
conseguirlo harán falta 15, 20, 30, 50 años y en ese tiempo cambiará la
propia realidad. Pero tiene que funcionar como un faro, tiene que funcionar
como una guía que conduce nuestra actuación. Si no hay modelo de
ordenación territorial, si no hay plan de ordenación del territorio...
...se abre la puerta a la discrecionalidad, a la arbitrariedad, a la
conflictividad máxima. Si no hay modelo de ordenación territorial se
puede proponer todo el municipio urbanizable. Eso lo estamos viendo cada
día en todas partes. Todo el municipio urbanizable es una barbaridad que
permite no tener que justificar nada. Hacer lo que se quiera y por lo tanto
hacerlo contra natura o hacer lo que nos dé realmente la gana. Yo
defiendo... ...a fondo y me implico en la necesidad de que los planes
incorporen un modelo de ordenación territorial que hay que justificar, que
hay que entender como flexible, pero que es lo que le da coherencia y le da
sentido a la práctica que estemos haciendo. Voy a ver cómo voy de tiempo,
queda todavía bastante. Avanzaré un poquito más. Luego veremos que la
ordenación del territorio se aplica a distintas escalas. A distintos
niveles políticos. Pero para toda vale decir que puede haber un modelo de
ordenación territorial. Ya veremos con qué diferencia. Y en todas esas
escalas hay un esquema que puede ser de utilidad. Un esquema para entender
qué es el modelo de ordenación territorial que puede servirnos de guía.
Esto parece muy simple, muy básico o incluso muy antiguo porque hemos
perdido en cierto modo una cierta tradición. La planificadora que se tuvo
a principios del siglo XX y después durante los años 60. Pero esto tan
básico y tan simple no está en los planes de ordenación del territorio
que vemos que se van produciendo en España y que conducen a mucha
confusión. Por eso insisto en ello. Un modelo de ordenación territorial
se va a enfrentar siempre a tres tareas principales. Definir el ámbito.
Muchas veces el ámbito viene dado, pero otras no. Por ejemplo, un área
metropolitana. Si hay que ordenar un espacio que es esencialmente una
colaboración urbana, tenemos que empezar a ver a qué ámbito nos estamos
refiriendo. Se han hecho recientemente un primer plan no nato del área
metropolitana de Sevilla con 23 municipios. Y se hace un segundo con todas
las bendiciones, aunque mucho más flojo que el anterior, con 46
municipios. ¿Cómo se puede pasar de 23 a 46 sin dar ningún tipo de
razonamiento? Eso a mí me parece... A mí me parece en principio poco
serio. Ese ámbito puede ser desbordado a nivel de estudio, pero debe ser
un ámbito bien delimitado porque, como decía antes, es un ámbito en el
que va a haber una nueva territorialidad, va a haber una nueva ley, va a
haber unas nuevas condiciones, unas nuevas cargas y unos nuevos deberes y
unos nuevos derechos. Esta operación es siempre absolutamente
imprescindible. En segundo lugar. Todo plan de ordenación del territorio
tiene que establecer las estructuras y sistemas de cohesión territorial.
Normalmente lo referimos a tres tipos de actividades. A los asentamientos,
es decir, a los núcleos de población desde las aldeas más pequeñas
hasta las ciudades principales. Por eso me gusta hablar de asentamiento. En
otro sitio, pero ahí que se dice el sistema de centralidades, es lo mismo
porque los asentamientos van... van a actuar de centro del conjunto del
territorio. Hay que definir el sistema relacional. Me gusta esta palabra
porque comprende todas las infraestructuras que conducen flujos, comprende
todo lo que de alguna manera relaciona el territorio para finalidades
múltiples. Y esto está en todas las operaciones, incluso las más
antiguas, de dominio o de control de los territorios. Y finalmente... En el
momento en el que vivimos, en la etapa en la que vivimos, yo estoy
convencido personalmente de que los planes de ordenación del territorio
deben incorporar como un sistema de espacio libre o un sistema de espacio,
me prefiero llamarlo un sistema territorial, patrimonial, porque ahí
estará el conjunto de todos los espacios protegidos que puede servir
también como una red que puede hacer las funciones similares. similares de
cohesión que los otros dos sistemas más reconocidos, el relacional y el
de asentamiento. Y finalmente cualquier plan de ordenación del territorio
tiene que establecer una serie de áreas, lo que antes llamaba la
zonificación, una palabra terrible para la mayoría de los expertos, pero
al final todo el mundo tiene que hacer una zonificación, no esto que
decía antes de localizaciones, rayas itinerarios. Y ahora la zonificación
es imprescindible y se puede entender de muchas maneras, más abierta, con
dos finalidades principales. Potenciar o mantener la diversidad porque en
todos los territorios la hay y es una parte de sus riquezas, pero
naturalmente buscar la eliminación de las desigualdades que es contraria a
cualquier propósito político unitario. Bueno, esos son los contenidos
fundamentales del modelo de ordenación territorial, Podemos hablar mucho
más de ello y matizarlo mucho más, válido para cualquier escala. En este
momento, por ejemplo, hay una estrategia territorial europea que tiene
estos contenidos, dichos de otra manera, pero básicamente tiene estos
contenidos. Veremos ahora, podríamos ver un ejemplo de planes franceses
para todo el Estado que tienen básicamente esos contenidos. Veremos el
tema de Andalucía para ejemplificarlo. Lo mismo sucede incluso hasta el
planeamiento urbanístico. Cuando se hace un plan general hay que hacer
unas centralidades y localizar los equipamientos. Hay que hacer unos
sistemas generales tanto viarios como de espacios libres. Es decir, no se
está inventando nada, pero se está... Se está recordando estos
componentes porque en los planes actuales hay una dispersión que muchas
veces confunde sobre lo que se está haciendo. Pues bien, dicho eso, todos
los planes deberían tener un modelo territorial compuesto fundamentalmente
de esas tres operaciones, muy variables según los casos, según las
escalas a las que nos enfrentemos. Pero precisamente... Hay que tener un
modelo territorial presente siempre en todo caso, ¿no? Y otra idea que me
parece importante. Hablamos de ordenación del territorio a distintas
escalas como si fueran las mismas operaciones y no lo son para nada. Es
decir, pueden estar referidos a unos hechos básicos similares, pero un
documento como la estrategia territorial europea... No puede ser lo mismo,
o sea, no tiene ningún sentido copiar la terminología de la estrategia
territorial europea para hacer una provincia, para hacer una comunidad
autónoma uniprovincial. Tenemos que saber que hay escalas de ordenación
del territorio que requieren fundamentos y actitudes absolutamente
singulares. Por poner un ejemplo, la estrategia territorial europea es un
documento completamente carente de normatividad, es decir, es un documento
orientador fundamentalmente, y creo que ese es el sentido que tiene que
tener una palabra como estrategia. Estamos en España acostumbrándonos a
decir directrices para cuando se habla de un plan, pero tampoco la
terminología es unánime. O estamos hablando ya de planes, es decir, de
instrumentos con mucha mayor fuerza y mayor precisión vinculante en el
planeamiento comarcal y en el local. Es decir, sepamos que hay que hacer
toda esa secuencia, no la vamos a tener nunca completa en ningún sitio, no
cabe un planteamiento telescópico, es decir, hacemos primero la estrategia
europea, después... No, eso no va a suceder. No va a suceder, en política
se actúa como se puede, en función de las circunstancias que se tienen,
de lo que reclama el momento, y vamos a tener siempre planes que se
desajustan, planes locales que se desajustan con los comarcales y con los
regionales, y que habrá que adecuarlos, etcétera, etcétera. Pero todo
esto puede y debe hacerse desde mi punto de vista de lo último que pongo
en la pantalla. Y esto se ve muy bien cuando se analiza. Los bolsillos...
Los documentos europeos y los documentos correspondientes a los países que
tienen mayor experiencia en planificación territorial. Existe o debe
establecerse la idea de que existe un gradiente inverso de vinculación y
determinación. Voy a explicar un poquito esto. Un plan de mayor alcance,
es decir, una estrategia territorial o más aún unas directrices, aunque
se llamen directrices o se llamen planes de carácter regional, deben...
hacer propuestas de mayor contenido vinculante, es decir, deben establecer
el interés general, puesto que representan a una población mayor, puesto
que representan, valga aquí la redundancia, un interés general superior.
Pero no lo pueden establecer con una precisión que le corresponde al plan
del rango más básico. Es decir, el planeamiento del nivel político
básico es el que tiene la posibilidad de la determinación precisa. Pero
el planeamiento de ámbito superior es el que tiene el poder de vincular al
planeamiento de ámbito inferior, aunque sin precisarlo. De manera
absoluta, o al menos no de la misma manera en todos los casos. Sobre esto
también habría mucho que hablar. Por ejemplo, si se estudian documentos
franceses, se ve que la vinculación de los planes superiores en lo que se
refiere a protección está dibujada en los mapas de manera muy precisa.
Sin embargo, las indicaciones del plan superior en lo que se refiere a
desarrollo económico están planteadas duramente. De manera mucho más
difusa, para que sean los planes más básicos los que localicen esas
oportunidades en relación con las mayores posibilidades de participación
ciudadana, etc. Luego, este principio que yo enumero como el gradiente
inverso de vinculación-determinación es lo que da respuesta a ese
principio político, que es uno de los grandes descubrimientos del siglo
XX, que es el principio de subsidiariedad. Y el principio de subsidiariedad
dice que debe actuar... ...el poder más próximo a los ciudadanos, pero
también dice que si no actúa el poder más próximo a los ciudadanos,
actuará subsidiariamente, de ahí viene el nombre, el poder superior,
defendiendo al interés general. No tengo ya mucho tiempo de extenderme,
además creo que esto es bastante más conocido, sobre cómo han ido
desarrollándose la ordenación del territorio en España, porque ya les he
dicho antes que es muy desigual y tampoco quiero contar con mucho detalle
la evolución de la ordenación del territorio en Andalucía. La ley de
ordenación del territorio en Andalucía es tardía, es una ley del 94, en
España hay leyes de ordenación del territorio prácticamente al año
siguiente de la consecución de la autonomía, evidentemente el territorio
como la comunidad autónoma, como Cataluña no va a ordenar el territorio
de Cataluña. Entonces, ¿para qué sirve la autonomía? Se hace
rápidamente una ley de ordenación del territorio, no es el caso de
Andalucía, pero sí debo decirle que esto no ha tenido una influencia...
...pareja o normal, sino que hay comunidades autónomas como por ejemplo la
de Madrid que aprueba, es la primera que aprueba una ley de ordenación del
territorio en toda España y sin embargo todavía no ha hecho ni un solo
plan de ordenación del territorio. Así que en el caso de Andalucía
tenemos una ley tardía, pero a mí me gusta decir que tenemos una
situación intermedia de desarrollo de la ordenación del territorio. Ni es
de las mejores, pero claramente tampoco es. No es de las peores. Va
habiendo una cierta práctica de esta política que es lo que personalmente
considero fundamental. No podemos seguir en España discutiendo si existe o
no existe la ordenación del territorio. Ya tenemos ejemplos europeos
suficientes que nos dicen para qué sirve y que se puede practicar con
rigor. Pero de hecho en muchas autonomías estamos todavía discutiendo si
se puede poner en práctica o no esta política. Porque no se ha puesto en
práctica. Por lo tanto, si se ha puesto, aunque también se puede
pervertir, no hago ese paréntesis, si se ha puesto en práctica ya estamos
en una situación de posible desarrollo. Mientras que si no se pone
estaremos en una situación más próxima a los países que no han tenido
ningún desarrollo en esta política. La ley de ordenación del territorio
define que la comunidad tiene que hacer un plan de ordenación del
territorio de toda Andalucía. ... Que debe hacer planes subregionales, que
debe considerar como planes y actividades con incidencia del territorio a
una lista que va en anexo de la ley. Los planes hidrológicos, los planes
de carretera, etc. Pueden ustedes imaginar la lista, puede ser más larga,
más corta, pero evidentemente hay muchas cosas que intervienen en el
territorio. Pero no todo tiene la misma trascendencia sobre el orden
territorial o sobre ese modelo territorial. ... Y, bueno, en el caso de
Andalucía la ley prevé también la realización de unos informes de
incidencia territorial que han tardado como 15 años en definirse qué era
el informe de incidencia territorial. Ahora se van empezando a hacer y
muchas veces con usos, bueno, pues por ejemplo para una nueva instalación
comercial o para, en fin, con usos de diferente matiz. No quiero entrar
mucho en detalle en esto. Y recientemente se han incorporado, cosa que por
otra parte es bastante frecuente, no es solo de Andalucía, dos nuevas
figuras que serían las actuaciones de interés regional, que no estaban en
la ley inicial y que sirve fundamentalmente para que la comunidad autónoma
intervenga sin permiso municipal, cosa que me parece horrible. O sea, yo
creo que este es un instrumento... ...de doble filo absoluto. Y también el
concepto de áreas de oportunidad, que también es un concepto muy
controvertido, del que estamos y a favor los alcaldes, pero yo pienso que
eso se debe a que en España la ordenación del territorio de ámbito
subregional no tiene la conexión suficiente con el poder municipal, cosa
que sí ocurre en Alemania o en Suiza, donde tenemos mucho más...
...desarrollo. Vayamos ya a ver los ejemplos, no tanto para informarles de
ello como para sacar algunas consecuencias de la situación que conozco,
que es la de Andalucía. Esta imagen es el modelo territorial incorporado
en el plan de ordenación del territorio de Andalucía. Mejor dicho, es una
de las imágenes que define el modelo territorial. Esto es importante. Es
importante porque el plan de ordenación del territorio de Andalucía no ha
conseguido sintetizar en una imagen con claridad lo que se quería para
Andalucía, lo cual es ya un problema. Un buen modelo de ordenación
territorial debería bastarle con una imagen, ¿no? Aquí ven ustedes, por
ejemplo, un primer nivel de zonificación. El plan tiene dos niveles de
zonificación y una estructura del territorio en este mapa o en este
esquema cartográfico representada fundamentalmente. Fundamentalmente por
la centralidad urbana. Necesitan otro mapa para la estructura viaria,
necesitan otro mapa para si lo incorpora el... sistema patrimonial,
territorial patrimonial. En conjunto, el plan de ordenación del territorio
de Andalucía y quizás en parte porque yo he trabajado en él, sigue mucho
las ideas que le he mostrado antes, que yo a su vez he ido corrigiendo en
relación con la práctica de este plan, etc. ¿Qué es lo que quiero decir
fundamentalmente de esta experiencia? Pues que a mí me parece muy
importante que el plan de ordenación del territorio tenga un modelo
territorial porque Andalucía no tiene conciencia de su estructura, o sea
la sociedad andaluza no tiene conciencia de una estructura territorial
clara y por lo tanto ese modelo territorial lo tiene que poder contar un
político y lo tiene que entender la sociedad. Si no llegamos a ese nivel
no hemos hecho nada. Y eso es un buen trabajo. No podemos pensar que va a
haber una ordenación del territorio al margen de lo que desee la sociedad
o de lo que queramos influir para que se sienta más cohesionada. En
Andalucía siguen existiendo muchos problemas de localismo, provincialismo
como en otras muchas partes, pero el modelo de ordenación territorial
tiene que contribuir a la cohesión regional. Tiene que ser sencillo poder
ser transmitido y poder ser discutido y aceptado. Lo tiene. No es muy
bueno, pero quiero destacar que se ha hecho un primer esfuerzo en esa
función. Es más, yo personalmente, que he tenido alguna relación con
todo esto, pienso que mi generación ha tenido la grandísima oportunidad
de definir esa estructura y que probablemente vamos a influir en ella mucho
más de lo que pensamos, si somos más o menos escépticos, y que estará
bien, digamos, es la oportunidad de nuestra generación. Por lo tanto,
valoro ese hecho como algo bastante importante. De hecho, por ejemplo, yo
diría que a nivel de estructura y sistemas territoriales de cohesión,
Andalucía ha avanzado mucho. A nivel de determinación de zonas, seguimos
en el provincialismo. No hemos sabido superar el provincialismo. Las ocho
provincias... Las ocho provincias que no sirven para definir políticas por
territorio. Esta es mi opinión, que si quieren luego podemos discutir. Y
esta otra imagen, y con ella voy a ir terminando, y luego tengo una última
pantalla de conclusiones, es la que representa la experiencia andaluza en
planeamiento subregional. Ven ustedes cada... Supongo que con los colores
identifican más o menos los límites de cada ámbito. En total... En total
ahí hay como 21 planes subregionales en distintas situaciones. Los morados
son los que están aprobados definitivamente, y los otros están en
distintos trámites. El blanco, digamos, la intensidad del color refleja
como más avance. Los blancos son los que están más atrasados. Si
dividiéramos Andalucía en este nivel espacial, saldrían como unas 60
divisiones. Es lo que pensamos que es el nivel de comarcalización. En
Andalucía la palabra comarca está maldita, no se puede pronunciar. Por
una serie de avatares políticos que no aparece ninguna ley prohibida
absolutamente. Pero sí, yo creo que tiene un fundamento y que eso tendrá
que ser superado. Si dividimos Andalucía en este nivel intermedio entre
las ocho provincias y los 771 municipios, nos salen como 60 unidades por
distintas consideraciones que ahora no tengo tiempo de exponer. En ustedes
hay 20 planes, el espacio vacío. Es mayor que el cubierto por planes,
solamente hay 11 aprobados. Sí quiero decir que aunque el espacio vacío
sea mayor, los planes aprobados o en marcha representan casi el 90% de la
población de Andalucía. Es decir, se ha hecho una opción por planes
subregionales de los espacios más conflictivos, aglomeraciones urbanas y
comarcas litorales, que es donde está el conflicto. Que debe abordar...
Que debe abordar la ordenación del territorio. Estos planes, no me quiero
extender mucho, pero si quieren en el debate también podemos hablar de
ellos, han ido siendo descafeinados progresivamente. Es lo que puedo decir
como característica más general. Eran mejores los primeros planes que los
últimos. Se ha ido concediendo y yo creo que aquí hay un fallo de base
principal. Difícil de resolver, que es que los municipios actúan a la
contra de estos planes. Hay un cierto paternalismo para resolver las
situaciones o esa búsqueda del interés general superior, pero no se
integra suficientemente el municipio en la iniciativa, aunque la ley da la
posibilidad de que los planes subregionales o comarcales se hagan por
iniciativa municipal. De todos estos planes, solo el de la Sierra del Sur.
Segura que hacerla es por iniciativa municipal. Todos los demás son por
iniciativa de la comunidad autónoma. Estos planes son los que más
dificultad tienen. No sé si habrán leído en la prensa, no de este verano
sino del pasado, en los diarios de difusión nacional se decía 15
municipios de la Axarquía en rebelión contra la Junta. La Axarquía es
una comarca malagueña. Estos planes suscitan una gran... ...controversia y
les puedo decir que de los 15 municipios, la mayoría de los alcaldes eran
del mismo partido político que la Junta de Andalucía que promueve el plan
subregional. Es decir, aquí es donde está la gran cuestión y aquí es
donde hay que empezar a trabajar con inteligencia, pero también con
continuidad, con voluntad, etc. Yo de esto quiero decir que, aunque a mí
muchos de estos planes... ...no me satisfacen, considero que el hecho de
que se hayan aprobado es un paso en la buena dirección. Lo cual no quiere
decir tampoco que todos los planes tengan exactamente el mismo valor. Hay
planes mejores y planes peores como... No los estoy juzgando solo como
documentos técnicos, sino como documentos prácticos de cambiar la
realidad. Por último, para no estremarme más, la ordenación del
territorio en relación a lo que he dicho anteriormente... ...yo la veo
como una... en España, en nuestro contexto, como una idea que
inmediatamente se posiciona en el ordenamiento constitucional y jurídico,
etc., tiene una rápida implantación jurídica, pero una insuficiente
implantación administrativa instrumental. Ya les digo, acaba de publicarse
este trabajo que cito al final de la pantalla y que ahora justificaré esa
cita sobre la ordenación del territorio en España y la situación es
enormemente desigual en el conjunto de las comunidades autónomas. Esto no
tiene mucho sentido. ¿Qué pasa? Que hay unas comunidades autónomas en
las que sus ciudadanos tienen derecho a un territorio más ordenado y otras
que se van a conformar con vivir en un espacio más desordenado. Parece que
no tiene mucho sentido eso, ¿no? A unos les van a mejorar el territorio y
a otros no. No creo que tenga mucho sentido eso. Esa situación, ¿no? Hay
en el conjunto de España, yo creo que eso está muy claro, y con los datos
que ha publicado el Observatorio de la Sostenibilidad en España, un avance
del desorden territorial claramente contrapuesto a la lentitud de tortuga
de la práctica de la implementación de la ordenación del territorio.
Este desorden ahora mismo está parado por la crisis, pero ha sido
trepidante, ¿no? No sé cómo... Si llamábamos los años del
desarrollismo, a los 60, como tenemos que llamar a estas últimas décadas,
¿no? En que esto ha sido, desde este punto de vista territorial, pues
bastante peor. Hasta el punto de ya ir... Yo creo que coincidencia en
muchos estudiosos y personas relacionadas con la ordenación del
territorio. He leído artículos recientemente donde se establece la
conclusión clara por parte de juristas, de urbanistas, de que realmente...
La práctica política de la ordenación del territorio en España en los
últimos años, muy últimos años, ha estado mucho más a disposición de
los intereses particulares de los intereses públicos. Esto es muy grave.
Esto es la pérdida del sentido, la prevalencia desde el punto de vista
privado en los planes de ordenación. Y esto es válido sobre todo para el
nivel local y comarcal y en menor medida para el nivel de la organización.
Y en menor medida para el nivel regional, donde se están construyendo esas
estructuras de conjunto en las que sí prevalecen un poco más los
intereses... En mayor medida los intereses generales, ¿no? Ante esta
situación, yo pienso que desde un punto de vista público, es decir,
entendiendo la ordenación del territorio como una práctica pública, es
imprescindible mantener los objetivos públicos de esa práctica y el
argumento que debería ser el de la ordenación del territorio. Y a llegar,
desde este punto de vista, a los responsables públicos, fundamentalmente
alcalde, personas que son responsables a nivel autonómico, provincial,
etc., el argumento fundamental es que es el argumento de la calidad del
territorio. O sea, lo que nos estamos jugando, e incluso ya es audible en
muchas encuestas exteriores, etc., lo que nos estamos jugando es un poco la
calidad del territorio. Lo que podríamos llamar la desfiguración de
España, que afectará finalmente a su calidad como espacio de vida de los
propios españoles, no solo de los que nos visiten. He puesto ahí como
referencia para esto que he dicho, sobre todo en relación con Andalucía,
el artículo que recientemente he publicado como una reflexión sobre la
ordenación del territorio en Andalucía en un número monogámico, en un
número monogámico, que ha dedicado la revista Cuadernos Ográficos de la
Universidad de Granada, ahí tienen las páginas de ese artículo, pero ese
número monogámico de la revista Cuadernos Ográficos tiene más valor
porque es una síntesis de lo que se ha estado haciendo en los últimos
años en el conjunto de España. Nada más y muchas gracias. Muchas gracias
por estar conmigo en esta exposición, que creo que ha sido un padre de las
bases de qué es y sobre todo de qué y cómo debe ser la relación entre
los dos. Siempre es fácil hacer un poco con todo el rock, siempre han dado
mal tiempo, siempre quedan muchas cosas que quiero escuchar, pero que han
terminado poniendo. Yo confío en que después de la cosa que hemos hecho
en el debate, seamos capaces de aprovechar un poco más. Como mucho en un
cuarto de agua, bueno. Siempre se cuenta mucho menos de lo que se puede.