Hola, buenas tardes. En la tutoría de hoy voy a exponer los aspectos más
relevantes del capítulo 4 del programa. Este capítulo 4 del programa
trata sobre el principio de legalidad y el sistema de fuentes del derecho
tributario. Es el típico tema de fuentes de toda asignatura de derecho que
normalmente se suele situar entre el primero y el segundo tema, como un
tema introductorio a la materia de la asignatura, pero que en este caso
ocupa el cuarto lugar. Por lo tanto, al ser un típico tema de fuentes,
muchos de los conceptos que se desarrollan en este capítulo os van a
sonar, vais a conocerlos por el estudio de otras asignaturas. Esto
significa que a la hora de estudiar este capítulo 4, tenéis que tener en
cuenta sobre todo aquellos aspectos en los cuales el sistema de fuentes del
derecho tributario supone una especialidad en relación a otras disciplinas
jurídicas. Está claro, prestar especial atención a esas cuestiones, a
esas cuestiones en las cuales el sistema de fuentes del derecho tributario
se separa. En algunas consideraciones, en algunos matices... de lo que
sería el sistema general de fuentes del ordenamiento jurídico. Hecha esta
advertencia entramos ya en materia. Capítulo cuarto, principio de
legalidad y sistema de fuentes. ¿Qué son las fuentes del derecho? Pues
hay un doble enfoque de las fuentes del derecho. Por un lado estaría la
vertiente material, que se refiere a aquellos poderes públicos con
potestad de dictar las normas jurídicas, que por ejemplo en este caso
serían las Cortes Generales para poder dictar disposiciones legales. El
Parlamento Europeo, toda la normativa referida al ordenamiento europeo en
materia tributaria y el Gobierno en cuanto titular de la potestad
reglamentaria. Y hay otra vertiente del sistema de fuentes que es la que se
refiere al aspecto formal, las fuentes formales del derecho, que en
definitiva viene a ser aquellos tipos de normas jurídicas en los cuales se
materializan las normas del ordenamiento jurídico. Y sería el estudio de
la ley, las directivas, reglamentos, etc. Pues bien, partiendo por tanto de
esta distinción entre fuentes materiales y fuentes formales, en este
capítulo cuarto lo que se estudia son las fuentes formales del sistema
tributario. Bien, ¿qué es lo que dice la ley general tributaria en
relación a las fuentes del sistema tributario? Bueno, pues que los
tributos se regirán en primer lugar por la Constitución, en segundo lugar
por lo expuesto por los tratados o convenios internacionales que contenga
cláusulas de naturaleza tributaria y, en particular, dentro de estos
tratados o convenios internacionales por los convenios para evitar la doble
imposición internacional. En tercer lugar, por las normas del derecho
comunitario, las normas que dicte la Unión Europea u otros organismos
internacionales o supranacionales en esta materia, en materia tributaria.
En cuarto lugar, la ley. ¿Eh? La ley. La ley general tributaria, como ley
general que regula los aspectos generales de la relación jurídica
tributaria, así como las leyes que regula cada una de las distintas
figuras tributarias y las demás leyes referidas a esta materia. Y, en
quinto lugar, estarían las disposiciones reglamentarias dictadas en
desarrollo de las disposiciones legales. Y, como cláusula decía... Cierre
este artículo 7, en su apartado sexto, dice que tendrán carácter
supletorio las disposiciones generales de derecho administrativo y dos
perceptos del derecho común. Bien. Pasamos al principio de legalidad. En
cuanto a la anexis del principio de legalidad se abordan cuatro cuestiones
distintas, la denominación, la naturaleza, la finalidad y el fundamento.
En cuanto a la denominación, pues esto es una discusión doctrinal entre
aquellos que propunan que más que un principio de legalidad habría que
hablar de un principio de reserva de ley por considerar que la reserva de
ley es una concreción de lo que sería el principio de legalidad frente a
otro sector doctrinal que lo que defiende es que hay que hablar propiamente
de un principio de legalidad. Lo cual es más acorde con el
constitucionalismo actual. Bien, al manje de estos debates doctrinales
quizás tiene más importancia la naturaleza de este principio de legalidad
que es la denominación por la cual se inclinan los autores del manual así
como la finalidad del mismo. a su naturaleza jurídica, en realidad el
principio de legalidad es un principio de atribución de poder. ¿De
atribución de poder a quién? Al poder legislativo, al poder legislativo
en cuanto órgano representativo de todos los ciudadanos. Y en cuanto tal
exige que el establecimiento de los tributos sea exclusivamente de
naturaleza constitucional. Por lo tanto, siendo la reserva de ley
indisponible para el legislador. No puede delegar esta función. En cuanto
a la finalidad de este principio de legalidad, pues por un lado lo que se
trata es de limitar al Ejecutivo, asegurando que toda la actividad
administrativa desarrollada por el Poder Ejecutivo quede superitada o
subordinada a lo dispuesto en las normas legales dictadas por el Poder
Legislativo. Está claro. Toda la actividad, por lo tanto, de aplicación,
de ejecución de esas legislaciones de carácter tributario, quede
condicionada, está claro. Se delimitará, por lo que, por las leyes de
naturaleza tributaria que apruebe el Poder Legislativo. Y por otro lado, lo
que trata es de atribuirse al Parlamento de forma imperativa todas las
decisiones que afecten al establecimiento de los tributos. Porque así
además lo recoge expresamente la Constitución en su artículo 31.1 y en
el artículo 133. En definitiva, como os decía, este es un principio
constitucional que está recogido En el artículo 31, recordad, era el
artículo de la Constitución donde se recogen los principios tributarios,
fundamentalmente en el 31.1. Pues bien, en el 31.3 se establece
expresamente que las prestaciones patrimoniales de carácter público
serán establecidas con arreglo a la ley. En este apartado tercero, por lo
tanto, del artículo 31 es donde reside este principio de legalidad o de
reserva de ley. Y más específicamente, más adelante, la Constitución en
su artículo 133 dispone que la potestad originaria para establecer
tributos le corresponde en exclusiva al Estado mediante ley. El principio
de legalidad. Por lo tanto, estos son los dos artículos claves de la
Constitución donde está recogido expresamente este principio de
legalidad. Dentro del análisis del principio de legalidad, más
importancia, más relevancia tiene este segundo apartado, donde se aborda
el ámbito material. Es decir, el contenido y el alcance del principio de
reserva de ley o principio de legalidad. Y aquí se trata de dar respuesta
a tres grandes preguntas. En primer lugar, ¿qué hay que entender por
establecer prestaciones patrimoniales? Decíamos en el artículo 31.3, se
dice que el establecimiento de las prestaciones patrimoniales de carácter
público se deberá realizar conforme a la ley. En cuanto al concepto de
establecer, del mitad de este concepto, hay que decir que la
interpretación unánime, tanto por parte de la doctrina como por parte de
la jurisprudencia, es que establecimiento no hay que interpretar solamente
en un sentido restrictivo de creación de las figuras tributarias, sino que
además tiene que comprender la determinación de los elementos esenciales
del tributo. Por lo tanto, cuando se atribuye... Cuando se atribuye al
legislativo la potestad, la potestad del establecer los tributos,
establecer en primer lugar con un concepto más amplio, como podemos ver,
las prestaciones patrimoniales de carácter público, en realidad no se
trata de limitar única y exclusivamente a la creación es novo de figuras
tributarias, sino a la de regular, regularlos pero en sus elementos
esenciales. Segundo lugar, una cuestión que ya se abordó en el capítulo
primero, el principio de legalidad del artículo 31.3, como hemos indicado,
se refiere a las prestaciones patrimoniales de carácter público. Bien.
¿Qué son estas prestaciones patrimoniales de carácter público? Pues tal
y como decíamos ya al estudiar el capítulo primero, son aquellas que
vienen determinadas o calificadas por la coactividad. Es decir, que se
imponen de forma coactiva a los ciudadanos. Y también veíamos cómo
dentro de estas prestaciones patrimoniales coactivas había unas que eran
tributarias y otras no tributarias. Por lo tanto, el principio este de
legalidad no abarca solamente a las prestaciones patrimoniales tributarias,
sino también a las no tributarias. ¿Cuáles son? Y así recordamos un
poco lo que veíamos en el capítulo primero. ¿Cuáles son las
prestaciones patrimoniales tributarias? Pues serían los impuestos, las
tasas y las contribuciones especiales. ¿Cuáles son las prestaciones
patrimoniales no tributarias? Pues aquellas prestaciones patrimoniales que
se imponen coactivamente a los ciudadanos y que no son calificadas como
tributarias. Es decir, que no son ni impuestos, ni tasas, ni contribuciones
especiales. Veíamos en ese capítulo primero cómo comprendían, por un
lado, lo que eran las tarifas reguladas en la disposición adicional
primera de la ley general tributaria y, por otro lado, otro conjunto
bastante variopinto de las prestaciones patrimoniales públicas que no
encajaban dentro de esas tarifas. Podríamos incluir ahí, por ejemplo, las
cotizaciones a la Seguridad Social, por ejemplo, por su carácter.
Coactivo. Bien, segunda cuestión, segunda pregunta. ¿Cuáles son los
elementos del tributo que deben estar sometidos al principio de reserva de
ley? Bien, aquí caben dos planteamientos. O bien, interpretar esta reserva
de ley con un carácter absoluto, de tal manera que absolutamente toda la
materia relacionada con los tributos tiene que ser regulada necesariamente
mediante ley, que sería la reserva de ley de carácter absoluto. O bien,
hacer una interpretación de este principio de reserva de ley. La ley menos
estricta y considerar que el principio de reserva de ley tiene un carácter
relativo, es decir, que no comprende toda la materia relacionada con los
tributos, sino única y exclusivamente los elementos esenciales. De tal
manera que quedarían sometidas a la regulación necesariamente mediante
ley lo que son los elementos esenciales del tributo. Pues bien, frente a
estas dos posibles interpretaciones, el principio... El principio de
reserva de ley con carácter absoluto o un carácter relativo, hay que
decir que tanto la jurisprudencia constitucional, la emanada del tribunal
constitucional, como la doctrina científica están de acuerdo en que la
interpretación tiene que ser del carácter relativo. Es decir, el
principio de reserva de ley solamente afectará a los elementos esenciales
del tributo. Bien, ¿y cuáles son estos elementos esenciales del tributo?
Pues en principio cabría decir que son los siguientes. La determinación
del hecho imponible. En segundo lugar, la determinación del sujeto pasivo
y de otros obligados al pago del tributo, como pueden ser los responsables.
Bien, en tercer lugar, los elementos de cuantificación de la deuda, la
determinación de la base imponible y el tipo impositivo. En cuarto lugar,
los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado, por
establecer además así expresamente el artículo 133.1 en sus apartados 1
y 3. Bien, aunque aquí, ¿qué hace esta precisión? Bien, aunque la
Constitución expresamente solamente mencione a los beneficios fiscales que
afecten a los tributos del Estado, obviamente habría que interpretar que
también se encuentra incluido dentro del principio de reserva de ley el
establecimiento de beneficios fiscales por parte de los otros entes
territoriales con competencias en materia tributaria, como son el caso de
las comunidades autónomas. y las entidades locales. Y en quinto lugar, las
infracciones y las sanciones. Si bien aquí esto está recogido no en el
artículo 31, porque el artículo 31, como decíamos, afecta a materia
tributaria, sino que todo lo referido a las infracciones y sanciones viene
recogido en la Constitución en su artículo 25. Bien. Está claro, por lo
tanto, cuál es la interpretación que se le da al principio de reserva
ley, con un principio de carácter relativo, que afecta no a toda la
materia tributaria, sino única y exclusivamente a lo que serían los
elementos esenciales del mismo. Bien, elementos esenciales. A veces el
determinar si un determinado elemento... ...de la relación jurídica
tributaria es esencial o no, es realmente bastante dificultoso. Este es el
motivo por el cual la ley general tributaria, en su artículo 8, enumera en
12 apartados aquellas materias relacionadas con la materia tributaria que
tienen que regularse necesariamente mediante ley. 12 apartados. Bien, en
relación a estos 12 apartados, a esta regulación... ...de elementos
esenciales que necesariamente tienen que regularse mediante ley, la
doctrina ha hecho las siguientes consideraciones. En primer lugar, que se
trata de una lista meramente interpretativa. de lo que se tiene que
entender como establecimiento de los tributos. ¿Esto por qué? Porque en
realidad este artículo 8 dice, en todo caso, se regularán mediante ley.
En todo caso, es decir, lo que está claro es que esos elementos que se
indican en ese artículo 8 tienen ese carácter esencial y se tienen que
regular necesariamente mediante ley. Pero no significa que sean los únicos
elementos esenciales que deban de regularse mediante ley. Por lo tanto, la
lista se considera que es incompleta. Es más, la doctrina ha señalado
como grandes ausencias el que no se indique o no se incluya, por ejemplo,
la garantía del crédito tributario. Por otra parte, el cumplimiento de
las obligaciones formales, aunque pueda resultar discutido también,
debería estar sometido al principio de reserva de ley y no figura en esta
relación del artículo 8. Que repito, no es cerrado. Por otra parte, y
esto es de agradecer, la ley general tributaria recoge, con buen criterio,
no solamente el establecimiento, sino también la modificación, prórroga
y supresión de los beneficios fiscales. Está claro. En definitiva, la
conclusión a la que llega el Tribunal Supremo es que lo que realmente
expresa este artículo 8 es aquellas materias que no deben regularse en un
reglamento. Pero no significa que sean las únicas que requieran su
regulación mediante ley. Bien, seguimos adelante. Adelante, la reserva de
ley y las potestades de los entes territoriales. Bien, ¿cómo funciona?
¿Cómo se aplica este principio de reserva de ley en los entes
territoriales? Es decir, en las comunidades autónomas y en las entidades
locales. En el ámbito de las comunidades autónomas, recordar, lo veíamos
en el tema anterior, las comunidades autónomas pueden tener tributos
cedidos por el Estado y Pueden también regular sus propios tributos. Pues
bien, en primer lugar, en relación a los tributos cedidos no hay ningún
problema. ¿Por qué? Porque previamente esos tributos cedidos han sido
establecidos por una ley estatal. Por ejemplo, cuando las comunidades
autónomas tienen una participación en la recaudación del IRPF, del 50%
de la recaudación del IRPF, naturalmente el principio de reserva de ley,
de reserva ley, en principio de legalidad, se cumple ya porque la ley que
regula ese tributo y cuya parte de reclamación se cede a las comunidades
autónomas ha sido aprobada por una ley, ha sido aprobada por el Estado
mediante una ley. Por lo tanto, con relación a los tributos cedidos no hay
problemas para el cumplimiento del principio de reserva de ley. ¿Y qué
pasa en relación a los tributos propios de las comunidades autónomas?
Bien, pues en relación a los tributos propios de las comunidades
autónomas es una ley también de carácter estatal la que da soporte y
garantiza el cumplimiento del principio de reserva de ley. ¿Cuál es esta
ley? Pues será la ley orgánica de financiación de las comunidades
autónomas, en la cual, entre otras cuestiones, se establece la...
prohibición de doble imposición por parte de las comunidades autónomas.
Recordad, esto también lo veíamos en la lección anterior. Las
comunidades autónomas pueden establecer sus propios tributos, pero en
ningún caso pueden incurrir en doble imposición. No pueden someter a
grabarme hechos imponibles que estén grabados o bien por el Estado o bien
por las comunidades autónomas. Bien, ¿y qué pasa con los tributos
locales? Hay que tener en cuenta que los entes locales no pueden dictar
leyes. No tienen potestad legislativa. No pueden legislar. Con lo cual, si
se hubiera optado por el principio de reserva de ley de carácter absoluto,
que significa que absolutamente todo lo relacionado con los tributos tiene
que estar regulado mediante ley, indudablemente las entidades locales no
tendrían una capacidad para poder establecer sus propios tributos. Bien.
No obstante, en la medida en que la interpretación mayoritaria, como
decíamos anteriormente, es la de considerar que el principio de reserva de
ley tiene un carácter relativo, esto significa que es el Estado el que
puede regular los tributos locales en lo que se refiere a los elementos
esenciales de los mismos. ¿Está claro? Y estos elementos esenciales
fijados por la ley o por el Estado en una ley prueba previa, que en este
caso es la ley de haciendas locales, después pueden ser desarrollados por
las entidades locales a través de sus correspondientes ordenanzas
fiscales. Por lo tanto, la reserva de ley relativa va a permitir que el
Estado fije los principios y elementos. Esenciales de los tributos y que
después estos puedan ser desarrollados por las entidades locales. ¿Cómo
lo hace? Bueno, pues en primer lugar, la ley de haciendas locales. de
haciendas locales, establece unos impuestos con carácter potestativo, que
los municipios pueden establecerlos o no. ¿Cuáles son estos? Pues son el
impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, y el impuesto sobre
el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, popularmente
conocido como un impuesto de plusvalía. En relación, por lo tanto, a
estos dos impuestos regulados en esa ley de haciendas locales, los
ayuntamientos gozan de autonomía para incorporarlos o no en su propio
sistema tributario local. Y en segundo lugar, con relación a los tributos
obligatorios, que serían los otros tres restantes, es decir, el impuesto
sobre bienes inmuebles, el impuesto sobre actividades económicas, y el
impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, en estos lo que hace es
establecer unos límites máximos a los tipos impositivos y en ocasiones
unos límites mínimos a determinados elementos de cuantificación de las
entidades locales. Entonces, ¿qué es lo que pueden hacer las entidades
locales? Pues pueden concretar estos tipos impositivos dentro de esos
márgenes, dentro de esos tipos impositivos. Másimos o mínimos que les
autoriza la ley de haciendas locales. Y asimismo, las entidades locales
pueden establecer unas bonificaciones potestativas previstas. en la Ley de
Haciendas Locales. En este sentido, hay que indicar que el Tribunal
Constitucional ha indicado que el ámbito de colaboración normativa en el
caso de los municipios y en relación a los tributos locales es mayor que
la que corresponde en general a las normas reglamentarias. Es decir, que
cojan una mayor autonomía a la hora de desarrollar la Ley de Haciendas
Locales para establecer su propio sistema tributario local. ¿Y esto se
debe a qué? Pues se debe fundamentalmente a dos razones. En primer lugar,
a que las ordenanzas fiscales las aprueban un órgano representativo que es
el Pleno del Ayuntamiento. Es decir, no es un órgano administrativo, no es
un órgano ejecutivo, sino que es un órgano representativo de todos los
ciudadanos que habitan el correspondiente municipio. Por tanto, al ser un
órgano representativo se le da esa mayor confianza de autonomía. Y por
otro lado, por la garantía que merece la autonomía local en esta materia.
Es decir, si la Constitución de hecho reconoce el derecho a la autonomía
local, pues el Estado tiene que dar los medios para que, los municipios
puedan ejercer esa autonomía dentro de los márgenes establecidos como es
este caso en una ley, en la ley de haciendas locales ¿está claro? Bien,
continuamos pasamos al derecho de la Unión Europea bien, aquí recordar lo
que os decía anteriormente yo sé que muchas de estas cuestiones que nos
vamos a plantear sobre todo a partir de ahora ya las se estudian en otras
materias, en otras asignaturas el derecho de la Unión Europea aquí
también pues no sé pararos a estudiar en aquellas cuestiones que os
puedan parecer, que suponen alguna singularidad respecto a otras materias
la verdad es que por ejemplo en el derecho de la Unión Europea pocas
singularidades bien esta materia del derecho a la Unión Europea rigen dos
principios en primer lugar el principio de la primacía del derecho de la
Unión Europea ¿esto qué significa? significa que el derecho emanado de
la Unión Europea es de aplicación prioritaria frente al derecho interno y
esto en lugar el principio de eficacia directa que significa que las normas
comunitarias no necesita que sean ratificadas por el Estado miembro sino
que son aplicables desde el mismo momento de su publicación en el diario
oficial de la Unión Europea bien, si bien esto con ciertos matices como
vamos a ver a continuación en relación a las directivas Bien. Dentro del
derecho de la UE, y esto también nos sonará, hay que distinguir por un
lado lo que sería el derecho originario o primario, que son los tratados,
el tratado de la Unión Europea y el tratado de funcionamiento de la Unión
Europea, y por otra parte el derecho derivado o secundario, que son
aquellas normas jurídicas que emanan de las instituciones de la Unión
Europea. Pues bien, dentro de este derecho derivado o secundario, pues cabe
destacar los reglamentos, que estos sí que son vinculantes y de
aplicación directa, sin necesidad de ningún acto de recepción, por parte
del ordenamiento interno, es decir, que una vez publicados en el ritmo
oficial de la Unión Europea son ya aplicables. Especialidad de lo que os
decían en materia tributaria, bueno, pues fundamentalmente se aprueba
mediante reglamentos todo aquello que afecta al régimen de aduanas, las
exacciones por importaciones y exportaciones de bienes, fundamentalmente,
obviamente, con relación a terceros países. Las directivas, las
directivas que en el ámbito tributario, pues normalmente contienen normas
de armonización fiscal entre los sistemas tributarios de los distintos
países. Hay que decir aquí que la armonización en el... En el ámbito de
las figuras tributarias afecta fundamentalmente a la imposición indirecta
y en concreto arriba, siendo más pequeña en relación a los impuestos
directos como puede ser el IRPF o el impuesto sobre sociedades. Bien, aquí
están los matices que decíamos sobre la aplicación directa. ¿Por qué?
Porque las directivas lo que hacen es obligar a cada Estado miembro fijando
un resultado a conseguir, pero no los medios. Los distintos países
miembros son libres para establecer los medios para cumplir esos
resultados. Es decir, si no hay nada de materia, la tienen que regular
mediante una ley, mediante... Un real decreto o simplemente mediante una
orden ministerial. En definitiva, es el resultado lo que obliga. Lo que
obliga a conseguirlo mediante la transposición de esas directivas al
ordenamiento interno, pero de acuerdo con los criterios de producción
normativa de cada uno de los Estados. Y además no de una forma inmediata y
automática. Sino que además se les da un plazo para que procedan los
Estados miembros a la transposición de esas directivas a su ordenamiento
interno. Bien, por lo tanto hay ese matiz en cuanto a la aplicación
directa de las directivas. Están previas las decisiones. que son dirigidas
a destinatarios determinados y que son obligatorias en todos sus términos,
pero no para todos los estados de la Unión Europea, sino simplemente para
los destinatarios de esas decisiones. Finalmente, las recomendaciones que
no tendrían carácter vinculante. Bien, los tratados internacionales,
bueno, pues tampoco vamos a entrar en detalle, o sonará, sabréis por
otras asignaturas, que es un tratado internacional. En relación al
Ordenamiento Jurídico Español hay que decir que hay dos tipos de
tratados. Aquellos que requieren la autorización de las Cortes Generales
mediante una ley orgánica y los que requieren simplemente una previa
autorización de las Cortes por afectar a cualquiera de las materias.
Contempladas en el artículo 94.1, y hemos dicho dos, pero cabe decir que
son tres, que serían aquellos en los cuales, que no están incluidos
ninguno de estos dos grupos anteriores, en los cuales las Cortes
simplemente tienen que ser informadas. Bien, en materia tributaria, y esto
es lo importante, lo que os decía, fijaros siempre en este tema, en
aquello específico, la materia tributaria. Pues bien, en materia
tributaria tenemos, dentro del primer grupo de tratados, es decir, aquellos
tratados que tienen que ser y autorizados por las Cortes mediante una ley
orgánica, pues estarían los tratados internacionales de la UE, el Tratado
de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Eso que llamamos el derecho originario o derecho primario. En el segundo
grupo, pues estaría la mayoría de los tratados que afectan a esta
materia, que son fundamentalmente tratados para evitar la doble imposición
internacional o para evitar la evasión fiscal. Bien, pasamos a las normas
con fuerza de ley. Aquí, esto es importante, muy importante este
epígrafe. Las leyes ordinarias con especial referencia a las
peculiaridades de las leyes de presupuesto. La ley ordinaria es fuente
propia del derecho financiero y puede regular cualquiera de los aspectos
relacionados con las relaciones jurídicas tributarias o con los distintos
elementos de las figuras que constituyen el sistema fiscal. Es decir, por
lo tanto, mediante ley se puede regular bien la regulación específica de
todas y cada una de las filas tributarias o bien cuestiones de la ley. Que
están relacionadas con lo que sería la relación jurídica tributaria.
Bien, dentro de esta ley ordinaria, por lo tanto, cabría incluir en la ley
de presupuestos la ley general tributaria, que es esa ley que regula la
relación jurídica tributaria y las leyes que regulan cada una de las
figuras del sistema. La ley que regula el IRPF, que regula impuestos
sociales o el IVA por eje. Bien, dentro de estas leyes, sin duda, la más
importante sería la ley de presupuestos generales del Estado. ¿Cómo
podemos definir la ley de presupuestos del Estado? Como la expresión
cifrada del conjunto, de la totalidad de los ingresos que se prevé
recaudar y de los gastos a liquidar durante el ejercicio. Ejercicio por
parte de todos los órganos que forman parte del sector público estatal.
Fijaros, totalidad de ingresos y gastos. Hay que introducir aquí un
pequeño matiz, que significa que en relación a los ingresos, obviamente
se trata de una previsión. No se puede establecer con certeza cuáles son
los ingresos que se van a obtener durante un determinado ejercicio, como
consecuencia fundamentalmente de los tributos, sino que simplemente se
puede establecer una previsión, utilizando para ello los datos que se
tengan sobre la previsible previsión. La evolución de la economía, etc.
Por lo tanto, frente a los ingresos, una previsión. Y en relación a los
gastos, supone un límite máximo. Es una autorización para gastar, pero
hasta es importe. Fijan, por lo tanto, el máximo que se puede gastar.
¿Está claro? Bien. ¿Cuál es la naturaleza de la ley de presupuestos? Se
discutía antes que la ley de presupuestos no era una ley material, sino
que era una ley meramente formal. Por lo tanto, que carecía de carácter
normativo. Bien. Hoy en día se ha superado esta discusión y se considera
que la ley de presupuestos... ...no solamente es una ley meramente formal,
sino que materialmente también es una ley. Porque contiene normas
jurídicas que son vinculantes tanto para las administraciones públicas
como para los particulares. En definitiva, establecen derechos y
obligaciones tanto para las instituciones públicas como para los
ciudadanos. Y por otra parte, es una ley que formalmente además requiere
la intervención laboral. La participación de ambas cámaras para su
aprobación. Bien. Es una ley ordinaria, pero tiene unas ciertas
especialidades. ¿Cómo son? En primer lugar, las limitaciones que se
establecen al debate parlamentario. Es una ley en la cual se limita a los
derechos de enmienda para introducir modificaciones en las leyes de
presupuestos. Y por lo tanto es una especialidad respecto a la forma normal
de producción de las normas jurídicas. Por lo tanto hay una limitación
en el debate parlamentario. Por otra parte, también es una ley peculiar en
cuanto a su contenido. Es una ley cuyo contenido básicamente lo constituye
esa previsión de ingresos y autorización para la realización del máximo
de los gastos públicos. El contenido. Y esto es quizás lo más
importante. El contenido de las leyes de presupuestos ha planteado las
siguientes cuestiones. En primer lugar, si estas leyes de presupuestos
pueden contener normas, aparte de normas de carácter normativo, normas o
de carácter tributario, normas que no tengan tal carácter. Y en segundo
lugar, las dudas que plantea el artículo. El artículo 134.7 de la
Constitución a disponer que las leyes de presupuestos no pueden crear
tributos, aunque sí pueden modificarlos, siempre y cuando una ley
sustantiva lo prevé. Vayamos con la primera de las cuestiones. Esta
cuestión de si las leyes presupuestas podían contener otras normas,
además de las relacionadas directamente con los tributos, fue planteada en
una sentencia ya lejana del 14 de mayo de 1992, donde estableció la
doctrina siguiente. Primero, las leyes generales de presupuestos tienen un
contenido mínimo, necesario e indisponible que hace referencia a esa
provisión o previsión de ingresos y a la habilitación de gastos.
Necesariamente tiene que tener ese contenido y eventualmente, y con
carácter no necesario, pueden afectar a otras materias. Ahora bien...
Bien, estas otras materias distintas, que son estrictamente ingresos y
gastos, tienen los siguientes límites. En primer lugar, que la materia
tenga una relación directa con los gastos e ingresos, o bien con criterios
de política económica. O en tercer lugar, que su inclusión esté
justificada por ser un complemento necesario para la efectividad. Y en
tercer lugar, que la materia tenga una relación directa con los gastos y
ingresos, o bien con criterios de política económica. Que en la ley de
presupuestos se introdujeran normas que nada tenían que ver con previsión
de ingresos y habilitación de gastos. Y que se introducían, digamos que
por la puerta de atrás, aprovechando lo que les decía antes de que se
trata de una ley donde hay limitaciones al debate parlamentario. Y por lo
tanto se trataba de conseguir la aprobación de esas normas
introduciéndolas en la ley de presupuestos ante el temor de que si se
introdujeran en otra ley distinta, pues hubieran dificultades para su
aprobación por el Parlamento. Bien, entonces justamente por ese motivo se
recurrió a una ley de presupuestos y el Tribunal Constitucional
estableció la doctrina. La doctrina que hemos mencionado. Bien. En segundo
lugar, lo que os decía, la segunda cuestión que se plantea. Las dudas que
plantea el artículo 134.7 al disponer que la ley de presupuestos no puede
crear tributos pero sí modificarlos cuando una ley sustantiva lo provee.
Bien. Lo que no ofrece dudas es que la ley de presupuestos no puede crear
tributos. No puede crear, es nuevo, una nueva figura tributaria. Así lo
dice, claro. No puede crear tributos. Ahora bien, ¿pueden modificarlos?
¿Qué tipo, con qué grado de modificación y qué es una ley sustantiva?
Pues bien, esta cuestión también se aclaró por parte del Tribunal
Constitucional en una temprana sentencia de 1981, donde se estableció
primero en relación a esa posibilidad de introducir modificaciones. ¿De
qué grado? Bien, las leyes presupuestarias pueden introducir
modificaciones sustanciales y profundas en los tributos, pudiendo realizar
además una adaptación del tributo a la realidad. Y lo pueden hacer aunque
no cuenten con habilitación para ello. Está claro, modificaciones de la
intensidad que se consideran. Bien, ¿qué es una ley sustantiva? En
relación a la ley sustantiva, pues había tres posibles interpretaciones.
O bien, considerar que la ley sustantiva es aquel conjunto de normas
tributarias que se encuentran alojadas en un cuerpo legal, que no es una
ley de presupuestos. O bien, que es la ley propia de cada tributo. O bien,
considerar que, y esta es la... La postura adoptada por el Tribunal
Constitucional, que son leyes tributarias sustantivas cualquier ley,
cualquiera, exceptuando la de presupuestos que regule aspectos o elementos
concretos de la relación tributaria. Bien, seguimos adelante. Leyes
orgánicas no tienen mayor dificultad. Y pasamos a los decretos leyes.
Bueno, ¿qué son los decretos leyes? Pues esto ya lo conoceréis, como os
decía, por otras asignaturas. Pero vamos a recordar, el artículo 86.1 de
la Constitución dispone que en caso de extraordinaria y urgente necesidad,
el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de decretos leyes. Y que no podrán afectar a unas
determinadas materias, que son las instituciones básicas del Estado, los
derechos, deberes y obligaciones. Y libertades de los ciudadanos que están
reguladas en el título primero, el régimen de las comunidades autónomas
ni el derecho electoral general. Bien, por lo tanto, son disposiciones de
rango legal, pero no dictadas por el Parlamento, sino dictadas por el
Gobierno. Son de carácter provisional. ¿Provisional por qué? Porque
requieren que sean convalidadas. Posteriormente, y en un corto plazo de 30
días, por parte del Parlamento. Se pueden dictar exclusivamente cuando
concurran esas circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad. Y
asimismo hay unas materias que en ningún caso se pueden regular mediante
decreto ley, que son las que afectan a instituciones básicas del Estado,
los derechos, deberes, libertades que firman en el título primero de la
Constitución, el régimen de las comunidades autónomas y el derecho
electoral heredero. Bien, ¿qué pasa con la materia tributaria? En la
medida que el deber de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas
se encuentra incluido en el artículo 31 y por lo tanto en el título
primero de la Constitución, cabría considerar que no se puede regular
mediante decreto ley ninguna materia que sea referida al ámbito
tributario. Bien, aquí las posturas mantenidas por la doctrina. Han sido
las siguientes. En primer lugar, la postura, digamos que más restrictiva o
restrictiva, que se basaba en una interpretación literal del artículo
86.1, negaba toda posibilidad de regular mediante decreto ley la materia
tributaria. Hay una segunda postura que justificaría el uso del decreto
ley, pero poniéndolo en conexión con el principio de legalidad. ¿Eh? De
tal manera que... Quedaría excluida la regulación mediante decreto ley
todas aquellas materias que... que estuvieran incluidas dentro del
principio de reserva de la ley, es decir, los elementos esenciales del
tributo. Interpretación que no tiene mucho sentido. ¿Por qué? Porque
justamente para regular aquellas materias que no constituyen el elemento
esencial del tributo están las disposiciones reglamentarias. Se puede
hacer mediante un reglamento. Y en tercer lugar estaba la postura que
admite el uso del decreto ley en el ámbito tributario, pero poniéndolo en
relación no con el principio de legalidad, sino con el deber de contribuir
al sostenimiento de los gastos públicos en un sentido amplio. De tal
manera que, y esta es la admitida por el Tribunal Constitucional con
ciertos matices, de tal manera que en aquellos casos en los cuales las
innovaciones normativas introducidas por el decreto ley tengan relevancia
respecto al conjunto del sistema tributario y que afecten de una forma
intensa al deber de contribuir, en ese caso esas materias o esas
modificaciones no se podrían introducir a través del decreto. Bien, esta
doctrina obviamente se ha criticado, ¿por qué? Por su relativismo, a
medida que afecta al principio de seguridad jurídica. Habría que entrar,
según este planteamiento, por analizar caso por caso si esa innovación,
esa modificación introducida en el decreto ley, pues tiene una incidencia
muy grande sobre el deber de contribuir. Bien, bueno, con esto ya
concluimos porque de lo que resta solamente yo creo que tenéis que prestar
especial atención al reglamento. Al reglamento, pero ojo, lo que os decía
antes, lo que os decía al principio de esta exposición, en aquellos
aspectos en los cuales el reglamento, las exposiciones reglamentarias
representan a una especialidad. Respecto al sistema general de fuentes en
materia privada. Bueno, pues esto es todo. Con esto concluyo la exposición
correspondiente a este tema 4 y sin más quedáis emplazados para la
próxima tutoría que será dentro de 15 días y en la cual expondré el
capítulo 5 del programa. Un saludo y hasta dentro de 15 días. Muchas
gracias.